Kemerdekaan Bukan Rundingan Antara Kaum: Memahami Peranan Raja-Raja Melayu, British Dan Perkembangan Perlembagaan

Artikel Datuk Dr Wan Ahmad Fauzi Wan Husain bertajuk “Kerangka Rundingan Merdeka”, yang diterbitkan dalam Berita Harian pada 25 Oktober 2019, membawa satu sudut pandang yang sangat penting dalam memahami sejarah pembentukan Perlembagaan Persekutuan Tanah Melayu 1957.

Selama ini, satu naratif popular sering menggambarkan proses menuju kemerdekaan sebagai suatu rundingan besar antara kaum Melayu, Cina dan India, lalu daripada rundingan itu lahirlah suatu bentuk “kontrak sosial”.

Namun apabila sejarah itu dilihat daripada sudut perundangan dan kedudukan kedaulatan negeri-negeri Melayu, gambaran tersebut perlu diperhalusi.

Perkara paling asas yang perlu difahami ialah bahawa rundingan sebenar berlaku antara Raja-Raja Melayu dengan pihak British, kerana hubungan antara kerajaan-kerajaan Melayu dengan British pada ketika itu terikat melalui perjanjian-perjanjian yang telah dimeterai sebelumnya.

Justeru, persoalan menuju kemerdekaan bukan semata-mata persoalan hubungan antara kaum.

Ia adalah persoalan bagaimana hubungan perjanjian antara Raja-Raja Melayu dengan British hendak disusun semula sehingga Tanah Melayu dapat berdiri sebagai sebuah Persekutuan yang merdeka dan berkerajaan sendiri.

Raja-Raja Melayu Adalah Pihak Yang Mempunyai Kedudukan Perundangan

Inilah perkara yang sering hilang daripada naratif popular.

Raja-Raja Melayu bukan sekadar simbol atau pemerhati kepada proses kemerdekaan.

Mereka adalah pihak yang mempunyai kedudukan perundangan dalam hubungan dengan British kerana British sendiri memasuki negeri-negeri Melayu melalui pelbagai bentuk perjanjian dengan Raja-Raja Melayu.

Oleh sebab itu, apabila struktur pemerintahan hendak diubah, kuasa hendak diagihkan kepada Kerajaan Persekutuan dan sebuah Perlembagaan Persekutuan hendak dibentuk, perkenan Raja-Raja Melayu menjadi perkara asas.

Raja-Raja Melayu mempunyai kuasa dalam kerajaan negeri masing-masing.

Maka pembentukan sebuah Persekutuan yang lebih kuat memerlukan sebahagian daripada bidang kuasa yang sebelumnya berada pada negeri diserahkan atau didelegasikan kepada Kerajaan Persekutuan.

Daripada proses inilah lahir pembahagian kuasa yang kemudiannya dapat dilihat dalam struktur Perlembagaan Persekutuan, termasuk pembahagian antara bidang kuasa Persekutuan dan negeri.

Dengan kata lain, pembentukan Persekutuan bukan suatu tindakan mencipta negara daripada kekosongan.

Ia merupakan suatu proses menyusun semula kuasa kerajaan-kerajaan Melayu ke dalam struktur Persekutuan yang dipersetujui.

Memorandum Rakyat Bukan Rundingan Kedaulatan

Satu lagi perkara yang penting untuk diperbetulkan ialah kedudukan memorandum yang dikemukakan kepada Suruhanjaya Reid.

Sering kali kewujudan 131 memorandum kepada Suruhanjaya Reid dijadikan asas untuk mengatakan bahawa Perlembagaan 1957 merupakan hasil rundingan antara kaum.

Hakikatnya, memorandum tersebut lebih tepat difahami sebagai mekanisme mendapatkan pandangan awam.

Rakyat daripada pelbagai kaum, pertubuhan, organisasi, parti politik dan kumpulan berkepentingan diberikan ruang untuk menyampaikan pandangan mereka mengenai bentuk Perlembagaan yang bakal diwujudkan.

Pandangan-pandangan itu penting.

Ia membantu Suruhanjaya memahami aspirasi masyarakat.

Namun menghantar memorandum tidak sama dengan mempunyai kuasa menentukan kedaulatan atau menyerahkan bidang kuasa kerajaan.

Rakyat pelbagai kaum bukanlah pihak kepada perjanjian-perjanjian asal antara negeri-negeri Melayu dengan British.

Oleh itu mereka bukan pihak utama dalam rundingan perundangan mengenai penamatan hubungan British dengan kerajaan-kerajaan Melayu.

Peranan mereka adalah memberikan pandangan, cadangan dan tuntutan yang kemudiannya dipertimbangkan dalam proses pembentukan Perlembagaan.

Perbezaan ini sangat penting.

Memberikan pandangan bukan sama dengan menjadi pihak yang mempunyai kuasa untuk memperkenankan perubahan kepada struktur kedaulatan.

Peranan Kerajaan Perikatan

Dalam proses tersebut, pandangan kerajaan yang dipimpin oleh Perikatan juga mempunyai kedudukan yang sangat penting.

Perikatan mempunyai legitimasi politik hasil Pilihan Raya Persekutuan 1955 dan mewakili aspirasi besar rakyat pada ketika itu.

Pandangan kerajaan Perikatan menjadi salah satu input utama dalam proses merangka bentuk negara dan Perlembagaan yang bakal diwujudkan.

Tetapi kita perlu membezakan antara dua lapisan.

Pertama, legitimasi politik kerajaan Perikatan sebagai kerajaan yang dipilih rakyat.

Kedua, kedudukan perundangan Raja-Raja Melayu sebagai pemilik kuasa kerajaan negeri yang terikat dalam hubungan perjanjian dengan British.

Kedua-duanya penting, tetapi fungsinya berbeza.

Kerajaan Perikatan memberi pandangan mengenai bentuk pemerintahan, kewarganegaraan, demokrasi, pentadbiran dan struktur Persekutuan yang dikehendaki.

Namun akhirnya, perubahan terhadap kedudukan kerajaan-kerajaan Melayu dan pembatasan bidang kuasa Raja melalui Perlembagaan memerlukan perkenan Raja-Raja Melayu sendiri.

Perlembagaan Membatasi Kuasa Dengan Perkenan Raja

Di sinilah kita perlu memahami sifat sebenar Raja Berperlembagaan.

Perlembagaan bukan semata-mata dokumen yang dikenakan ke atas Raja-Raja Melayu oleh pihak lain.

Sebaliknya, dalam kerangka sejarah ini, Raja-Raja Melayu memperkenankan pembentukan suatu sistem yang menghadkan dan menyusun pelaksanaan kuasa mereka menurut Perlembagaan.

Itulah asas penting kepada sistem Raja Berperlembagaan.

Sebahagian kuasa yang sebelum itu berada di peringkat negeri diagihkan kepada Kerajaan Persekutuan.

Sebahagian kuasa Raja dilaksanakan menurut nasihat.

Sebahagian lagi kekal dalam bidang tertentu yang diperuntukkan oleh Perlembagaan.

Maka Perlembagaan bukan penghapusan institusi Raja.

Ia merupakan penstrukturan kuasa Raja dalam sebuah sistem Persekutuan moden yang dipersetujui dan diperkenankan.

Elemen Watan Tidak Lahir Daripada Tawar-Menawar Kaum Semata-Mata

Daripada sudut ini juga kita perlu berhati-hati apabila membicarakan unsur-unsur seperti Islam, Raja-Raja Melayu, bahasa Melayu, kedudukan istimewa orang Melayu dan Bumiputera serta beberapa struktur asas kenegaraan.

Jika semua perkara ini digambarkan semata-mata sebagai hasil pertukaran politik antara kaum, kita akan kehilangan konteks sejarah yang lebih besar.

Elemen-elemen tersebut mempunyai akar dalam struktur watan yang telah wujud sebelum 1957.

Islam telah lama mempunyai kedudukan dalam kerajaan-kerajaan Melayu.

Bahasa Melayu telah lama menjadi bahasa pentadbiran dan bahasa perhubungan utama.

Institusi Raja telah lama menjadi struktur pemerintahan negeri Melayu.

Adat dan tradisi perundangan Melayu pula telah berkembang jauh sebelum kewujudan Persekutuan Tanah Melayu moden.

Maka apabila Perlembagaan 1957 dirangka, persoalannya bukan sama ada hendak “mencipta” semua unsur tersebut dari awal.

Sebaliknya, persoalannya ialah bagaimana unsur watan yang sedia ada hendak diberikan perlindungan dan kedudukan dalam sebuah sistem Persekutuan moden, sambil mengambil kira pandangan kerajaan Perikatan dan realiti masyarakat berbilang kaum.

Di sinilah letaknya perbezaan besar antara sejarah sebenar dengan slogan politik.

Suruhanjaya Reid Memberi Cadangan, Bukan Menentukan Segala-galanya

Suruhanjaya Reid memainkan peranan yang sangat penting dalam penyediaan cadangan Perlembagaan.

Namun Suruhanjaya itu bukan badan yang memiliki kedaulatan terhadap negeri-negeri Melayu.

Ia menerima memorandum, mengkaji struktur sedia ada, meneliti pandangan pelbagai pihak dan menghasilkan cadangan.

Cadangan itu kemudiannya melalui proses pertimbangan dan pindaan.

Perlembagaan akhir bukan sekadar “Laporan Reid”.

Ia merupakan hasil proses yang lebih luas yang melibatkan Raja-Raja Melayu, kerajaan British, kerajaan Perikatan dan pelbagai proses semakan serta persetujuan.

Akhirnya, setakat mana kuasa Raja-Raja Melayu hendak dibataskan oleh Perlembagaan, setakat mana bidang kuasa negeri diserahkan kepada Persekutuan dan bagaimana unsur watan hendak dipelihara adalah perkara yang memerlukan persetujuan dalam kerangka perundangan tersebut.

Perjanjian Adalah Kunci Memahami Kemerdekaan

Apabila kita memahami hakikat ini, kita akan melihat mengapa sejarah kemerdekaan tidak boleh dipisahkan daripada sejarah perjanjian.

British tidak boleh semata-mata meninggalkan negeri-negeri Melayu dan menentukan bentuk negara sesuka hati tanpa menyelesaikan hubungan perundangan yang telah dibentuk melalui perjanjian terdahulu.

Begitu juga Raja-Raja Melayu tidak boleh diketepikan daripada proses tersebut kerana merekalah pihak yang mempunyai kedudukan perundangan dalam kerajaan negeri masing-masing.

Maka rundingan kemerdekaan pada asasnya adalah proses menamatkan, mengubah dan menyusun semula hubungan antara kerajaan-kerajaan Melayu dengan British, sambil membentuk sebuah Persekutuan yang mampu berdiri sendiri.

Dalam proses itu, kerajaan Perikatan membawa mandat dan pandangan politik rakyat.

Masyarakat pelbagai kaum pula diberikan ruang melalui memorandum dan proses konsultasi awam.

Namun pihak yang mempunyai kedudukan untuk memperkenankan perubahan terhadap kuasa kerajaan negeri dan struktur kedaulatan tetaplah Raja-Raja Melayu.

Kontrak Sosial Tidak Wajar Menenggelamkan Sejarah Perundangan

Istilah “kontrak sosial” mungkin berguna dalam perbahasan politik untuk menerangkan semangat persefahaman antara masyarakat.

Tetapi istilah itu menjadi bermasalah apabila digunakan seolah-olah ia merupakan satu-satunya asas pembentukan Perlembagaan.

Jika kita mengatakan bahawa segala-galanya lahir daripada tawar-menawar antara kaum, kita secara tidak langsung menenggelamkan peranan kerajaan-kerajaan Melayu dan Raja-Raja Melayu sebagai institusi yang telah wujud lebih awal.

Kita juga boleh menimbulkan salah faham seolah-olah Islam, institusi Raja, bahasa Melayu dan kedudukan istimewa orang Melayu hanya diwujudkan sebagai balasan kepada pemberian kewarganegaraan.

Sedangkan sejarah menunjukkan bahawa unsur-unsur itu mempunyai akar kenegaraan yang lebih lama.

Kewarganegaraan kepada masyarakat bukan Melayu pula adalah sebahagian daripada proses pembinaan bangsa negara moden.

Kedua-dua perkara itu harus difahami dalam konteks masing-masing dan bukan disederhanakan menjadi transaksi politik.

Kemerdekaan Adalah Penyusunan Semula Negara Yang Telah Ada

Daripada perspektif ini, 31 Ogos 1957 bukan tarikh sebuah negara dicipta daripada kosong.

Ia merupakan tarikh suatu proses panjang disempurnakan.

Kerajaan-kerajaan Melayu yang telah lama wujud memasuki suatu bentuk Persekutuan moden.

Sebahagian kuasa negeri didelegasikan kepada Kerajaan Persekutuan.

Raja-Raja Melayu memperkenankan suatu struktur Raja Berperlembagaan.

Elemen-elemen watan diberikan perlindungan dalam Perlembagaan.

Kerajaan yang dipilih rakyat menjadi asas pentadbiran demokrasi berparlimen.

Kewarganegaraan Persekutuan diperluaskan dan dibentuk menurut peruntukan Perlembagaan.

Campur tangan British pula ditamatkan.

Itulah gambaran yang lebih lengkap tentang kemerdekaan.

Bezakan Rundingan, Pandangan dan Perkenan

Perkara paling penting daripada perbahasan ini ialah kita perlu membezakan tiga perkara:

rundingan, pandangan dan perkenan.

Rundingan utama berkaitan hubungan kedaulatan dan perjanjian berlaku antara Raja-Raja Melayu dengan British.

Pandangan masyarakat pelbagai kaum dikumpulkan melalui memorandum dan mekanisme konsultasi awam.

Kerajaan Perikatan pula mengemukakan pandangan politik dan dasar berdasarkan mandat yang diperolehnya.

Namun apabila struktur pemerintahan hendak diubah, bidang kuasa negeri hendak diagihkan kepada Persekutuan dan kuasa Raja-Raja Melayu hendak dilaksanakan menurut batasan Perlembagaan, perkenan Raja-Raja Melayu menjadi asas yang tidak boleh dipadam daripada sejarah.

Begitu juga perlindungan terhadap elemen watan tidak harus dilihat semata-mata sebagai hasil tawar-menawar kaum.

Ia merupakan sebahagian daripada proses membawa institusi dan identiti kenegaraan yang telah lama wujud ke dalam sebuah sistem Persekutuan moden.

Dengan memahami perkara ini, sejarah kemerdekaan menjadi jauh lebih jelas.

Kemerdekaan bukanlah cerita satu kaum mengalah kepada kaum lain.

Ia bukan juga cerita sekumpulan pemimpin politik mencipta sebuah negara baharu daripada kosong.

Ia adalah cerita bagaimana kerajaan-kerajaan Melayu yang telah berdaulat, melalui Raja-Raja mereka, menyusun semula hubungan dengan British, memperkenankan pembentukan sebuah Persekutuan moden, menerima batasan kuasa melalui Perlembagaan dan pada masa yang sama memastikan elemen watan terus dilindungi dalam struktur negara yang baharu.

Di situlah letaknya makna sebenar perkembangan Perlembagaan menuju 31 Ogos 1957.